來(lái)源：PPP知乎 江蘇現(xiàn)代咨詢 2017-11-10
2017年10月18日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)在北京隆重召開(kāi)。習(xí)近平總書(shū)記代表第十八屆中央委員會(huì)向大會(huì)作了題為《決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》的報(bào)告。這份報(bào)告對(duì)如何促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是建設(shè)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義描繪了一幅精彩的藍(lán)圖。結(jié)合筆者長(zhǎng)期從事中國(guó)城建投融資行業(yè)的咨詢和研究經(jīng)歷認(rèn)為，在新時(shí)代地方政府投融資平臺(tái)同樣面臨難得的發(fā)展機(jī)遇，我們應(yīng)深入理解“五位一體”的總體布局，以新的發(fā)展理念和新的思維方式，加快推動(dòng)地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展轉(zhuǎn)型，以迎接新的未來(lái)。
一、 新時(shí)代為融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型提供了
新機(jī)遇
十九大報(bào)告指出，“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。報(bào)告重點(diǎn)從三個(gè)時(shí)段描述了新時(shí)代的階段劃分和目標(biāo)任務(wù)，就是“從現(xiàn)在到二〇二〇年”的全面建成小康社會(huì)決勝期；“從二〇二〇年到二〇三五年”的基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化時(shí)期；“從二〇三五年到本世紀(jì)中葉”的建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)時(shí)期。報(bào)告還指出，當(dāng)前，我們正處于全面建成小康社會(huì)決勝期，社會(huì)主要矛盾非常明顯，就是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。無(wú)論在一個(gè)地區(qū)的城鄉(xiāng)之間，還是從全國(guó)總體來(lái)看的地區(qū)之間，都還嚴(yán)重存在發(fā)展的不平衡和不充分的問(wèn)題。因此，黨對(duì)新時(shí)代城鄉(xiāng)建設(shè)的要求就是各項(xiàng)建設(shè)要統(tǒng)籌推進(jìn)，各項(xiàng)戰(zhàn)略要堅(jiān)定實(shí)施，同時(shí)要“堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)”。
黨中央提出的這些新使命和新要求，無(wú)疑對(duì)以地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要責(zé)任的政府投融資平臺(tái)，提供了非常難得的發(fā)展機(jī)會(huì)和轉(zhuǎn)型機(jī)遇。目的就是要在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，有效解決平臺(tái)自身問(wèn)題、防范自身風(fēng)險(xiǎn)、加快職能轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)型，適應(yīng)新時(shí)代要求。同時(shí)，政府融資平臺(tái)也應(yīng)盡快摒棄單純作為地方政府融資工具的傳統(tǒng)觀念，積極發(fā)揮其利用市場(chǎng)手段融通資金、盤(pán)活政府性資產(chǎn)資源、提供城市運(yùn)營(yíng)和社會(huì)公共服務(wù)、強(qiáng)化城市產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)功能等作用，助推打造宜居宜業(yè)城市、特色小鎮(zhèn)和田園綜合體，為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、融合發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量。
二、融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型需要理念先行
創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)
為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中國(guó)夢(mèng)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是我們必須堅(jiān)持的改革方向。然而，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，十九大報(bào)告準(zhǔn)確的定義為“已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期”?？倳?shū)記指出，需要貫徹新發(fā)展理念，“必須堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，提高全要素生產(chǎn)率，著力加快建設(shè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，著力構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制，不斷增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力”。
近十年來(lái)，作為城市建設(shè)的主力軍和先鋒隊(duì)，地方政府投融資平臺(tái)在推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，做出了突出的貢獻(xiàn)。然而，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由高速向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變過(guò)程中，對(duì)融資平臺(tái)而言，單純依賴過(guò)去的傳統(tǒng)手段已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)代的融資、建設(shè)和發(fā)展要求，這需要我們更加注重融資平臺(tái)的資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)能力，需要加速培育具有成長(zhǎng)性、經(jīng)營(yíng)性的核心業(yè)務(wù)和新興產(chǎn)業(yè)。融資平臺(tái)在未來(lái)轉(zhuǎn)型中需要時(shí)刻以十九大精神為總綱領(lǐng)，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為導(dǎo)向，貫徹新發(fā)展理念，依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，緊緊把握時(shí)代脈搏，不斷調(diào)整轉(zhuǎn)型發(fā)展思路，從構(gòu)建城市現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系上尋找新的突破口，并重點(diǎn)在拓展和延伸城市運(yùn)營(yíng)和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)鏈上下功夫，朝著打造城市產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈的方向努力，最終發(fā)揮好城市資源運(yùn)作平臺(tái)和產(chǎn)業(yè)投資引領(lǐng)的作用。唯有如此，融資平臺(tái)才能在激烈的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地。
三、融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型需與兩大改革
同步推進(jìn)
十九大報(bào)告在國(guó)資國(guó)企改革方面提出“要完善各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失。深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)”。報(bào)告在投融資體制改革方面也強(qiáng)調(diào)提出“深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用”?？梢?jiàn)，國(guó)資國(guó)企改革和投融資體制改革依舊是完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，特別是推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要任務(wù)。
自黨的十八大以來(lái)陸續(xù)出臺(tái)了“1+N”系列國(guó)資國(guó)企改革的相關(guān)文件和深化投融資體制改革相關(guān)文件，明確了我國(guó)國(guó)資國(guó)企改革和投融資體制改革的方向，并由總書(shū)記在十九大報(bào)告中再次提及。地方政府融資平臺(tái)作為區(qū)域范圍內(nèi)最重要的國(guó)企之一，既是地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)的主體，也是國(guó)有資本和城市資源開(kāi)發(fā)、投資和運(yùn)營(yíng)的主體。融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型既關(guān)系到地方國(guó)有企業(yè)改革和投融資體制改革的成敗，也關(guān)系到地方國(guó)有資本和城市資源的利用和經(jīng)營(yíng)效益，在新時(shí)期融資平臺(tái)的發(fā)展轉(zhuǎn)型中迫切需要與這兩大改革任務(wù)同步推進(jìn)。一方面，融資平臺(tái)應(yīng)結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，按照國(guó)有企業(yè)改革的方向和要求，以打造地方性國(guó)有資本投資和運(yùn)營(yíng)公司為發(fā)力點(diǎn)，整合資源、優(yōu)化布局、提高運(yùn)營(yíng)效率，不斷實(shí)現(xiàn)做強(qiáng)、做優(yōu)、做大；另一方面，融資平臺(tái)還需要準(zhǔn)確把握未來(lái)政府投融資體制改革的大方向和主基調(diào)，深入理解投融資體制改革的精髓，從優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)、服務(wù)實(shí)體產(chǎn)業(yè)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)等方面，精準(zhǔn)出擊和提前布局，使改革成為促進(jìn)自我轉(zhuǎn)型和發(fā)展的新動(dòng)力。
四、融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型需要頂層
設(shè)計(jì)戰(zhàn)略重構(gòu)
作為全面深化改革的重要內(nèi)容，十九大報(bào)告對(duì)財(cái)稅體制、預(yù)算制度、金融體制等全方位作出了部署，提出“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，“深化金融體制改革，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，提高直接融資比重，促進(jìn)多層次資本市場(chǎng)健康發(fā)展”。
通過(guò)十九大報(bào)告可以看出，地方投資結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步優(yōu)化，地方的財(cái)權(quán)事權(quán)將進(jìn)一步明晰，地方稅制將進(jìn)一步完善，金融監(jiān)管也將進(jìn)一步加強(qiáng)。這對(duì)規(guī)范地方政府的投資行為和融資平臺(tái)運(yùn)作，甚至遏制地方政府的投資沖動(dòng)，無(wú)疑傳來(lái)了積極的信號(hào)。
眾所周知，融資平臺(tái)是地方政府在財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的情況下帶來(lái)的產(chǎn)物。它的出現(xiàn)與中國(guó)特色的投融資體制和財(cái)稅體制有著密不可分的關(guān)系。自國(guó)發(fā)【2010】19號(hào)文發(fā)布以來(lái)，針對(duì)融資平臺(tái)融資和運(yùn)作的行為，規(guī)范和監(jiān)管的一系列政策不斷加碼，然而由于長(zhǎng)期存在的政府投資資金缺口、地方投資沖動(dòng)和干部考核任用機(jī)制等諸多原因，使融資平臺(tái)在一輪又一輪的調(diào)控中，積累的問(wèn)題特別是部分地區(qū)融資平臺(tái)公司存量的政府性債務(wù)問(wèn)題，愈發(fā)嚴(yán)重。長(zhǎng)期以來(lái)難以去除的癥結(jié)，將從根本上逐步得到緩解和化解?？梢钥闯?，這將大大減輕融資平臺(tái)長(zhǎng)期以來(lái)超負(fù)荷的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和融資任務(wù)，有利于融資平臺(tái)輕裝上陣，專(zhuān)注于自身發(fā)展和經(jīng)營(yíng)。因此，融資平臺(tái)要以此為契機(jī)，從頂層設(shè)計(jì)入手，建立一套適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展需要、適應(yīng)地方政府性債務(wù)管理要求、適應(yīng)融資平臺(tái)長(zhǎng)期健康發(fā)展的體制機(jī)制和發(fā)展戰(zhàn)略，并從職能定位、產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展轉(zhuǎn)型、融資創(chuàng)新和資質(zhì)管理等多方面，進(jìn)行發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、企業(yè)組織和管理體系等的重新構(gòu)建。
此外，報(bào)告還重點(diǎn)提出了“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”的要求。作為融資平臺(tái)而言，應(yīng)大膽利用發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的契機(jī)，積極參與到地方混合所有制改革的浪潮中，不斷探索出適合自身發(fā)展的混合所有制經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)域和模式，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的股權(quán)重構(gòu)和業(yè)務(wù)的跨越發(fā)展。
五、融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型需要盤(pán)活
存量資產(chǎn)資源
在城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，十九大報(bào)告提出“加強(qiáng)水利、鐵路、公路、水運(yùn)、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”。融資平臺(tái)作為中國(guó)地方政府“天才般的創(chuàng)造”，不可否認(rèn)在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了巨大的作用。當(dāng)我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化率達(dá)到一定程度以后，經(jīng)濟(jì)增速和城鎮(zhèn)化率提升逐步放緩。結(jié)合總書(shū)記在十九大報(bào)告中的內(nèi)容，水利、鐵路、公路、水運(yùn)、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)仍將是未來(lái)基建投資的主要方向。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，針對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)等落后地區(qū)，融資平臺(tái)的融資和建設(shè)任務(wù)仍然十分繁重。對(duì)于發(fā)展較為領(lǐng)先的地區(qū)，智能化、信息化相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也將值得關(guān)注。
當(dāng)前，城市大融資、大建設(shè)、大發(fā)展已成為過(guò)去。即將到來(lái)的是規(guī)范化、高質(zhì)量的城市建設(shè)和發(fā)展。因此，結(jié)合國(guó)務(wù)院提出的“三去一降一補(bǔ)”的號(hào)召，盤(pán)活地方國(guó)有存量資產(chǎn)，充分開(kāi)發(fā)和利用好城市資源，是未來(lái)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容，更是地方政府推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型必不可少的工作。融資平臺(tái)作為地方政府國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的主體之一，掌握著地方大量的國(guó)有資產(chǎn)和城市資源，融資平臺(tái)要想成功轉(zhuǎn)型，積極探索出地方國(guó)有資產(chǎn)資源盤(pán)活的新出路，確保國(guó)有資產(chǎn)資源保值增值，也是一項(xiàng)必不可少的重要任務(wù)。
六、融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型需要優(yōu)化
投資調(diào)整布局
十九大報(bào)告指出，“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問(wèn)題作為全黨工作重中之重”，“推動(dòng)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，“推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，“著力解決突出環(huán)境問(wèn)題”。
通過(guò)十九大報(bào)告可以看出，為了全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，就要在推動(dòng)涉農(nóng)、文旅、醫(yī)療養(yǎng)老、環(huán)境治理等關(guān)系人民福祉的產(chǎn)業(yè)上大有作為。通過(guò)發(fā)揮這類(lèi)產(chǎn)業(yè)廣泛的社會(huì)效益，進(jìn)而有效解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，讓社會(huì)主義現(xiàn)代化的豐碩成果惠及到每個(gè)人。這正好跟融資平臺(tái)兼具社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的根本屬性不謀而合。
雖然涉農(nóng)、文旅、醫(yī)療養(yǎng)老、環(huán)境治理等產(chǎn)業(yè)外部性較高，大多投資回報(bào)周期較長(zhǎng)，但這當(dāng)中不乏優(yōu)質(zhì)資源、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，地方政府融資平臺(tái)一旦介入，通過(guò)有效運(yùn)營(yíng)不僅能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源和優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，同時(shí)也能夠?yàn)槿谫Y平臺(tái)服務(wù)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的政企健康發(fā)展，帶來(lái)很大的促進(jìn)作用。所以，在新時(shí)代，為了順應(yīng)國(guó)家“五位一體”的戰(zhàn)略布局，融資平臺(tái)公司就應(yīng)積極按照國(guó)家的政策導(dǎo)向，通過(guò)政府性項(xiàng)目的投資優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)布局，加強(qiáng)科學(xué)管理和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，積極探索適合自身能力和優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)行投資和經(jīng)營(yíng)。一方面為自身發(fā)展創(chuàng)造效益，另外一方面也給社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值。
總之，地方政府融資平臺(tái)作為我國(guó)歷史進(jìn)程中的一個(gè)特殊產(chǎn)物，面對(duì)新時(shí)代的發(fā)展要求，我們看到，它的使命才剛剛開(kāi)始,還遠(yuǎn)未結(jié)束。融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型之路，依然任重道遠(yuǎn)。
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